篇2：城市住宅小区物业管理立法思考--业主的知情权

　　城市住宅小区物业管理立法思考(二)

　　--业主的知情权

　　(本文在《住宅与房地产》总第392期，即《住宅与房地产》(物业管理版)4月刊 发表)

　　在上一篇文章中，我们探讨了立法应保护作为个体业主的维权自由。业主要做到维权自由，最基础的权利是知情权。

　　知情权是指获取信息的自由与权利。如果从知情对象的角度来划分，业主知情权至少包含如下五个重要方面：业主对业主的相互知情，业主对物业服务的知情，业主对建筑物风险的知情，业主对相关行政行为的知情，最后是业主对立法的知情。

　　首先是业主对业主的相互知情。业主与业主的“共用”关系是相互知情的需求基础。如果业主购买独栋房屋且无共用，则无需共同管理，也不存在业主间相互知情的需要。但住宅小区大量共用的现实，使得业主不得不放弃独断而接受共同管理的制约。为了防范其他业主借助信息不对称而对自身权利进行侵害，按照公平原则，业主必然要求得到对其他业主行为的知情。个体业主在共同管理中的知情权，与其遵守共同管理约束的义务，是对等匹配。

　　反过来，对业主的相互知情权的限制，就为部分共有人利用信息不对称转嫁成本带来方便，会造成业主之间团体关系破裂，极大消弱业主之间相互信任，妨碍自主治理。

　　另外，依据物权法第96条“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产;没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务”。因此，在没有约定或者约定不明确的情况下，每个业主都有权依据管理的需要了解其他业主情况。至少在管理范畴内，相互知情不受到隐私的妨碍。即便在已有约定的情况下，相互知情也是不受隐私妨碍的，除非约定中有明确的对相互知情的限制条款。

　　综上所述，业主的相互知情应是住宅小区物业管理的基本常识。但事实上，对相互知情权的各种变相限制是非常普遍的，我们可以举专项维修资金政府代管为例来加以探讨。

　　物权法第79条“建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有”。 这明确了维修资金的共有属性。在某市，A小区业委会曾向住建委主张维修资金知情权。该市住建委通知资金管理中心、房管所提供了全部资料，包括支取维修资金的业主签名。业主们很快发现这些签名是伪造的。这笔资金最终连本带息得到退回。但在此之后，其他小区业主提出的信息公开申请，就碰到了以隐私为由的阻挠。这些部门不再向业主公开维修资金支取的签名信息。

　　根据前述的物权法第96条，业主作为共有人，具有管理属于共有的专项维修资金的权利与义务。在没有约定或约定不明确的情况下，任何一个业主，基于资金管理需要，有权知情其他业主基本信息。政府代为管理时所需要的基本信息，业主们自然也是需要的。因此这些基本信息，如姓名、房间、缴费情况、使用情况、签字记录、维修内容、验收内容、联系方式等，都不属于隐私，不得以隐私为借口妨碍业主相互知情。即便在有约定的情况下，除非小区规约或合同已将这些信息限定为隐私，否则业主的相互知情权依旧不受限制。目前，绝大部分小区的规约都没有这样的限制性约定，作为代管人的政府就没有任何理由禁止业主之间相互查询。

　　还有观点认为，业主知情权在专项维修资金领域的行使，属于维修资金“管理”的范畴。业主提出相互知情主张改变了管理方案。因此业主的相互知情权，需要业主大会决定。他们的理由是根据《北京市物业管理办法》第11条“下列事项由业主共同决定：(五)筹集、管理和使用专项维修资金”。但是大家只要将《北京市物业管理办法》第11条与《物权法》、国务院《物业管理条例》相关法条进行对比--比如《物业管理条例》第11条“下列事项由业主共同决定：(五)筹集和使用专项维修资金”--就不难发现，《北京市物业管理办法》自作主张增加了“管理”字样，把维修资金的“管理”也纳入了业主共同决定的范围。这一修改违背上位法，它给业主行使权利额外增加了“业主大会表决”的义务，利用业主大会开会难来大大阻碍业主权利的行使。由此不难理解上述观点的荒谬。

　　现在，不仅每个业主可以通过互联网查询自己的账户信息，小区物业服务人还可以看到所有业主的信息。在此基础上，相关部门只需提供一个只能查询不能修改的公共账户就可以实现小区业主相互知情。退一步而言，至少应满足小区业委会查询全部信息的便利。否则，作为业主委托的物业服务人都能知情的信息，业主却得不到知情，这于情于理于法都说不通。

　　其次是业主对物业服务的知情，这是决定业主与物业服务人之间是否存在长期信任以建立共赢关系的最重要因素。

　　物业服务人可以通过降低服务而提高自身利润，只要服务降低的程度，尚能获得不少于50%的业主满意。这是因为更换物业服务人需要业主大会双过半，即便50%的业主不满，也无法更换。业主表面上具有更换物业服务人的“选择权”，但是选择权的行使要通过业主大会共同决定。于是，从0~50%的不满意率的广大范围内，业主对物业服务人的选择权是无法行使的。难以通过选择权经由市场渠道解决问题，业主们只好求助行政。但国内小区规模大，举千户小区为例，不要说50%业主，仅仅5%的业主*就使得街道、区政府高度紧张而下意识地打压业主。于是，业主面对物业服务人降低服务，既难以更换物业，又常常被政府打压，除了拒缴物业费抗辩外，缺少有效的对策;

　　换个角度来看物业服务人。部分业主基于特殊地位与社会关系，不缴纳物业费;或者部分业主以服务不达标为由拒绝缴纳物业费;特别是，政府对小区业主自治的认同程度还很低，许多小区都没有业主共有账户。对物业服务抗辩的业主，没有办法通过将物业费缴纳到业主共有账户来履行其作为业主的义务，使得他们也只好拒缴物业费。由于物业服务本身具有排他难的特点，这些不缴费的业主，不论什么原因，都事实上继续享受物业服务。换言之，物业服务人仍旧继续提供服务。物业服务人采取法律手段维权，费用高、周期长且非议大。在当前条件下，法官的工作负荷大，亦无法承担替物业服务人“代收费”的重任。于是，物业服务人面对部分业主的拒缴，除了降低服务外，也缺少有效的对策。

　　于是业主与物业服务人，都站在个体利益角度来博弈：物业服务人“以为”降低服务可以获利，而业主以不缴费对抗;业主“以为”不缴费能继续享受服务而获利，而物业服务人会以降低服务来对抗。业主为对抗物业服务降低而不缴费的行为，看上去正义，但事实上进一步将物业服务人推到降低服务的道路;物业服务人面对业主不缴费而降低服务的对抗，看上去合理，但事实上进一步将更多业主推到不缴费的道路。并且双方都无法有效制止对方的侵权。于是双方在每一个日出日落所产生的新增博弈，都在将自己与对方进一步推入“囚徒困境”的深渊。在没有相互知情的情况下，业主与物业服务人就没有关于全局演变的共同信息，使得两者都无法从全局角度发现，自己与对方都陷入了互害模式之中，也就很难形成共同决心，采取立法、小区规约与行业规范等手段，提高相互知情、改善相互监督，由此改变博弈方式而使得大家都从困境中摆脱出来。

　　当下流行的包干制合同，就是非常典型的限制业主知情权而导致业主与物业服务人陷入囚徒困境的恶制度。对比海外物业费信托模式，包干制与信托制相同之处在于，它们都将业主共有的物业费通过合同“约定”为物业服务人所有。两者的不同之处在于，在包干制下，物业服务人不再向业主报告物业费的使用去向;而在信托制下，业主可以随时查阅、复制、抄录一切物业管理的信息。将国外优秀的信托制的业主知情权去除，诞生了国内当下流行的物业管理的包干制。正是在知情权上的差异，好制度变成了坏制度：严格满足业主知情要求的信托制，使得物业服务人尽职为业主服务，好像在管理自己的家产一般尽心;而剥夺业主知情权的包干制，就使得物业服务人存有了随意掠夺他人资金的可能，即便原本高尚人格的物业经理人，也难以抵抗坏制度的诱惑。

　　包干制通过行政推动普及全国，由此把绝大部分小区的物业经理人与业主都陷入到长期的囚徒困境里。乃至这几十年来，物业行业的精英们不论多么善意努力，都无法阻挡整个行业在经营上、信用上、社会口碑上的全面崩溃。这恰恰应验了“坏的制度会让好人作恶，好的制度能让坏人从良”。全行业应告别包干制，回归充分满足业主知情的信托、酬金、量化公开等制度类别，并协助业主对各个分包专项提高知情与监督，重新构建业主与物业服务人之间的互信关系，这是拯救物业行业的唯一途径。

　　除了业主对物业服务的知情之外，还有业主对建造成果、对相关行政行为以及对立法的知情等，限于篇幅原因以后再作讨论。

　　总之，应通过立法确保个体业主的知情权得到全面落实，即便是单个业主都可以方便获得证据以维护权利。这个时候，业主可以通过大量知情权诉讼，推动法院、政府与社会各界步入依法讲理的道路，促进和谐生活所需要的公序良俗、行业规范与法律法规的全面确立。同时，知情权的有效行使，使得真相更为清晰，共同体知识得以发挥相互督促的作用。这对各主体之间尽快摆脱囚徒困境、建立共赢机制至关重要。因此，住宅区物业管理立法应以业主知情权保护为纲，这将为保护个体业主的维权自由、理顺业主自治制度体系打下牢固基础。

　　分享：

篇3：城市住宅小区物业管理立法思考--从小区物权看行政权力重构的必要性

　　城市住宅小区物业管理立法思考(三)--从小区物权看行政权力重构的必要性：

　　(本文在《住宅与房地产》总第394期 发表)

　　20**年，笔者参与了《北京市物业管理条例》立法预案调研，通过调研、整理、思考以及参与立法各方的争论中，笔者认为如下三个问题被多数人视为由于《物权法》先天不足而带来的物业管理领域的主要难题：共用部分的物权归属不明晰;业主团体的法律地位不明晰;公权力与私权利的界限不明晰。以下我们将探究这些问题，以期对这些问题出现的缘由有进一步理解。

　　如果我们认为，市场竞争机制应当使得建设单位学会尊重业主权益以期获得更大市场份额，由此大部分建设单位应不会侵犯业主权益，那么我们将无法解释，为什么绝大部分的建设单位无视业主的权益，或多或少地占据着共用部分获利，并与业主不断地发生权益纠纷。是什么力量阻碍了市场发挥作用?

　　此外，从各地不断出现的小区冲突、物权诉讼、学者研究、合法性审查乃至各界联名致人大的立法建议可以得知，关于共用部分的物权权属明晰化的社会需要非常强烈，然而权属明晰的基本原则与试点工作始终不见动静。这又是什么力量迟滞了社会需求得到满足?

　　这些权属不明的共用部分每时每刻都在使用中，都有明确的行政机关在授权、在监管、在干预，都在行政机关的事实保护下不断地产生收益。

　　住宅小区的物权源头在城市土地使用权，城市土地使用权是由政府作为全民的“代表人”来处置的[1]。此后，住宅小区的物权从政府流转到建设单位再到业主。如果考虑到建设单位相比普通业主对行政机关的依附性较大，共用部分的物权归属，表面看是在建设单位与业主之间的私权界分，其实际上是在业主与公权控制人之间的公私界分。在物权流转过程中，行政控制力在不断减弱。只有当物权在行政权力可控范围内滞留的时间越长、模糊度越大，这些物权产生的利益才能实实在在地流入行政控制人及其合伙人的手里。在借由行政权力进行的具体的利益分配过程中，则往往是市场团体多分、行政机构少分、真正的权利人不分。比如小区人防，人防经营者出租车位、仓库或者改造为旅馆后的经营收益很大，但人防机关所获收益分配很少，归属权利人--业主的则几乎没有。尽管《江苏省物业管理条例》第66条[2]、第65条[3]规定了“剩余费用”的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费。但是至今还未见到所谓“剩余费用”的审计，也未见到人防经营的有关账目公开，也没有看到专项维修资金代管机关公开经由人防剩余费用补充的情况，此规定是否形同虚设不得而知。

　　只要共用部分还不是业主的财产，行政权力控制人就可以设法继续占用(表面上看这些财产并不是在行政权力控制人名下，但毫无疑问，这些财产放在建设单位名下肯定比放在业主名下好操作)。共用部分权属的“私有化迟滞”可以方便行政权力操纵最大化，由此带来行政权力控制人的利益最大化。(还有一个根本的事实是，这些借由行政权力而获得的利益，并未进入国库。而一部分官员，借掌控行政权力由此实现了权力寻租，获得了个人利益的最大化。)因此要想希望这些既得利益者有主动支持确权的意愿，非常困难。

　　事实上，如果我们将涉及住宅产权流转的相关政府部门的信息充分公开，小区共用部分的物权归属非常清晰。住宅小区的总权益在三个主体之间进行切分：一个是政府，一个是建设单位，一个是业主。政府通过土地税费、房屋交易税费获得利益，业主获得区分所有权，建设单位获得利润与自留物业。说到建设单位的自留物业，不得不补充说明一下。小区配套的权属归属业主，而不是建设单位的自留物业。因为他们巴不得不建配套，何谈自留?但在早期，为鼓励建设单位建设不可销售的规划配套给业主，政府在核定土地与房地产税费的时候，允许建设单位将其打入到房屋成本，给予土地与税费的优惠[4]。政府既已经通过“税费核定”这一事实行政行为明确了这部分规划配套(如车库[5])的权属归业主共有，那么到了权属登记环节，同一个政府对同一物，怎么还能背离公信，产生不同的权属认定行为，将这些财产登记为建设单位自留?

　　基于上述分析，期待行政机关推进共用物权清晰化就非常困难。看上去是共用部分权属不清晰的问题，实际是行政权力对私人财产控制的欲望没有改变，将私权加以捆绑的错误制度没有改变，便利行政权力执行者借由行政权力获得个人或小团伙寻租利益的行政架构没有改变，是行政权力失衡捆绑了物权人的自由。

　　其次是关于业主团体的法律地位问题。在北京怀柔、温州都作了业主大会法人化的试点。最近听到深圳也要推进业主团体法人化。业主团体法人化这个设想的初衷，是为了使得业主有一个民事主体地位，由此可以平起平坐地与物业企业、建设单位对话，更为切实地保护业主权利。

　　业主团体的法律地位的实践进展并不如意，北京怀柔、温州效果尚在总结，深圳的试点我们也只能期待。但是，如果我们将业主团体与居民团体加以对比，就会发现民事主体地位的授予，未必是只能给予业主组织。特别是在老旧小区的实践中，居民团体的民事主体化的实践相比业主团体早已得到巨大的支持。居民们可以在社区、在居委会下设立自管委员会;可以注册公司或在街道备案民非机构;可以聘雇职业经理人;可以向居民业主收取物业费与地面停车费;可以配合政府投资修建、改建小区基础设施;甚至一些地方还计划探索“人防公益化”，授权居委会来管理小区人防。在当下的现实运作中，居民自治并非真正建立于居民或公民自由权利之上的自治，而只是行政许可的代名词。经由行政许可的居民组织可顺利推进各种"自治"，或曰准物业管理，不经由行政许可的业主团体阻力重重，寸步难行。

　　事实上，物业费与停车费是典型的业主物权权利。对于居民是否拥有建筑物区分所有权之共同管理权，目前法律界尚无定论。居民组织采取了类似物业企业占有业主共有收益的做法，那就是先干再说。只要民不举官不究，这个没有物权基础的事实就可以延续下去。在北京，有小区业主起诉居委会停车管理侵犯了业主物权，法院撤销了居委会停车管理的备案。在成都，一些实施院落管理的居民自治组织，也面临了类似物业企业所面对的，业主对其服务合法性的抗辩。面对业主以不缴纳物业费来抗辩，居民组织相比物业企业更束手无策。

　　尽管业主团体相比于居民团体更具备合法的物权基础，为什么行政机关并不支持具有物权基础的业主组织来管理小区，反而绕道支持居民组织管理小区?就算明确了业主团体的法律地位，如果任由行政机关不认同并肆意加以干预，那么业主团体或者蜕变为行政指派任命，或者难以行使权利而走向事实上的消亡。

　　从行政机关绕道支持居民组织可知，并非行政机关不清楚，在物业管理中设定服务购买人的民事主体地位的必要。但是,他宁愿将这个民事主体地位交付居民组织来承担。可见业主团体法律地位不明晰的问题，深层次还是行政机关是否认同业主团体的问题。而行政机关为什么不认同业主团体的法律地位，深入探究，也是因为行政权力的控制欲滋长导致。居民委员会，是行政任命，可受行政权力的掌控，而基于业主私人财产保护出发的业主团体，完全基于民选，并不受行政权力的控制，相反绝可能是行政权力寻租者的掘墓人。

　　总结以上两组问题，我们发现，其产生的缘由都落脚到第三个问题上--“公权力与私权利的界限”，或者更准确说是公权力与私权力的关系上。

　　行政权力本质上源于土地权利，是国土所有人的权利让渡而形成。私人的不动产物权，比如小区业主的区分所有权，也是源于土地权利。同时，区分所有权天然具有的共同管理特性，使得分散的小区业主土地权利通过共同管理权汇聚起来。业主为保护共同权利，客观上会授权给自治主体以维护共同权利的“代表人”地位，由此出现了事实上的新的“权力体”。这里的机制，就是权利经由集合转为权力，形成了权力之间的制衡。“比如财产权力，当从这一角度去观察时，它就不再是所有物之类的东西了，而是一个人就自己所拥有的财产能够行使于他人的权威(权力)了”[6]

　　这个经由自治产生的自治权力，与原有的行政权力，在同一块土地使用权上就产生了相互的“制衡”。这种分权与制衡，与我们常说的三权分立、五权分立不同，他不是在最高权力上的横向的分权制衡，而是沿着垂直方向的位于基层的分权制衡。一旦业主组织的法律主体地位得到确认，也就通过法律明确了这种垂直方向的分权制衡机制的合法存在。这已不是一个关于业主团体民事主体地位的问题，而是一个有关基层治理架构如何重构的问题，而是一个基于物权人自由的行政权力如何重构的问题。

　　这种分权与制衡，使得土地的使用，获得了竞争带来的价值增长优势，避免了在土地处置上行政单极化带来的封闭、滥用与贪腐，更好促进土地在公共利益与居民利益之间的兼顾与优化;这种分权与制衡，使得行政官员，更愿意为大众服务以积累民望，符合于大众所期待的官民关系。但是，这种分权制衡，也给一些行政官员带来极大的麻烦，一是物权归属的追溯，终止了利益团伙迟滞确权所带来的巨大好处;其次，就是在变革不合理的物业管理秩序时所形成的动荡，尽管这个动荡是收敛的。因此可以想见，这种经由客观需求形成的业主自治的权力制衡体系难以得到既得利益者的赞同。

　　综上所述，在物业管理立法中所存在的三大问题--共用部分的物权归属不明晰、业主团体的法律地位不明晰、公权力与私权利的界限不明晰--本质上就是基层治理架构的重构问题，也是行政权力的系统重构问题。小区治理的失衡仅仅是当下整个权力架构失衡的一个缩影。

　　作为立法者，从权力规范的技术去考虑，可以设想一些具体办法：比如，尽可能减少行政权力控制物权交易的时间，应在规划环节就开始把小区的区分所有权划分好。财产确权越早，行政控制人的寻租时间就越短，业主的损失就越少。又比如，设定市、区政府为物业管理的各级主管机关，以统筹解决大量妨碍物业管理的源于建设单位的遗留问题，特别是未尽责任的问题，如临时水、临时电、挪用专项维修资金、拖延产权证、推诿保修期内的维修等等。

　　但是，立法者不应仅仅局限在就事论事的赋权或限权，而必须站在系统重构的角度上思考：如何使得业主的维权主张，经由重构的基层治理架构传导，加力于重构的行政权力体系，从而在行政体系内产生内在动力，主动协助业主消除妨碍维权的诸如信息封闭、确权迟滞、利益寻租等种种障碍，切实保护业主的权益。

　　这是一次重要的系统重构，如何促使行政权力体系产生保护业主共有权利的内在力量是重构的关键。这个行政权力体系，如果中下层官员其绩效的取得、官阶的上升不再单一地仰赖其上级的恩准，而是较大依赖于对业主权利的保护，或者说较大依赖于区域业主居民的民意，权力才会真正走向新的平衡。

　　理论上，基层行政权力的作用，乃是通过强力方式推动资源的使用与分配(可否出租地下室等等)。当财产人组织对该资源的使用与行政人意愿产生分歧，或者基层权力者事实上在侵犯财产人组织的财产权，那么这种基层行政权力的资源分配效力与合法性，就都会大打折扣。加上法律对财产人组织的权利的保护越来越强的趋势，以及对财产人组织权威行使的尊重，那么基层行政权力的垂直下沉的幅度，就与其是否能够公正、效率、基于各方满意的公平，而受到影响。换句话说，要想确保这一基层组织的权威，就必须考虑其在资源分配上的服从各方共同需要的公平、公正、公开以及效率，就必须使得他自然而然地将听取各方意见、接受各方监督、乃至服从各方的共同意志，成为其是否获得基层合法性的基石。这样，在财产人组织的权力的制衡与分权下，基层组织就面临一种改制的需要，也就是混合机制而不再是垂直一统的行政权力机制。

　　事实上，在当下的实践中，许多地区都在基层创新“多位一体”、“联席会议”等共同治理实践。他们往往将多个主体，如党支部、业委会、居委会、街道、派出所、物业企业等组织到一起，协商解决各方难以单独处理的问题(笔者认为，甚至可以考虑设立首问负责制度，赋予街道首问职责，倒逼原有行政体系的有效作为)。南京市还以立法方式，通过《南京市城市治理条例》第九条[7]、第十条[8]等建立了城市治理组织。而与此同时，越来越多个体业主、业主委员会也积极拿起法律武器，不断与这些主体展开各类诉讼。这些诉讼，不断调整着这些独立主体、多位一体、联席会议的认识与航向。

　　这些实践都非常重要，需要立法者仔细研究其蕴含的规律性的机制与发展趋势。正是在这大量的广泛的机制创新以及冲突解决的实践之中，恰当的行政重构的萌芽将会显明出来，这必将促进行政权力体系的全面革新。只有到了那个时候，业主权益保护的全面的曙光才真正到来!

　　[1]《物权法》第四十五条　法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。

　　《物权法》第四十七条　城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

　　《物权法》第五十三条　国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。

　　[2]《江苏省物业管理条例》第六十六条 ......人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十五条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主管部门会同物业管理、民防等行政主管部门制定并公布。

　　[3]《江苏省物业管理条例》第六十五条 业主大会成立前，需要占用业主共有的道路或者其他场地停放汽车的，应当在前期物业服务合同中约定。物业服务企业应当将汽车停放费单独列账，所得收益的百分之七十纳入住宅专项维修资金，其余部分可以用于补贴物业服务费......

　　[4]《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》第十七条 企业在开发区内建造的会所、物业管理场所、电站、热力站、水厂、文体场馆、幼儿园等配套设施，按以下规定进行处理：

　　(一)属于非营利性且产权属于全体业主的，或无偿赠与地方政府、公用事业单位的，可将其视为公共配套设施，其建造费用按公共配套设施费的有关规定进行处理。

　　(二)属于营利性的，或产权归企业所有的，或未明确产权归属的，或无偿赠与地方政府、公用事业单位以外其他单位的，应当单独核算其成本。除企业自用应按建造固定资产进行处理外，其他一律按建造开发产品进行处理。

　　[5]《房地产开发经营业务企业所得税处理办法》第三十三条 企业单独建造的停车场所，应作为成本对象单独核算。利用地下基础设施形成的停车场所，作为公共配套设施进行处理。

　　[6]《复合共和制的政治理论》，文森特.奥斯特罗姆着，毛寿龙翻译，p78。

　　[7]《南京市城市治理条例》第九条 市人民政府设立城市治理委员会，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。城市治理委员会依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出的决议，政府有关部门、有关单位应当遵守和执行。

　　[8]《南京市城市治理条例》第十条 城市治理委员会由市人民政府及其城市管理相关部门负责人，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，其中公众委员的比例不低于百分之五十。城市治理委员会主任由市长担任。城市治理委员会会议每季度召开一次，特殊情况可以临时或者延期召开。公众委员应当通过公开公正的方式产生。具体产生办法以及城市治理委员会的议事规则，由市人民政府另行规定，并报市人民代表大会常务委员会备案。

篇4：小区业主大会召开难的济南样本

　　小区业主大会召开难的济南样本

　　背景资料

　　物业名称：济南领秀城中央公园

　　座落位置：济南市二环南路2066号;物业类型：高层住宅、商业;

　　项目概况：总建筑面积约40.52万平方米，地上建筑面积31.76万平方米，地下建筑面积8.76万平方米。高层住宅22栋，地上建筑面积300731平方米;商业建筑面积7910平方米;公建总建筑面积8958.29平方米。地上车位361个，地下车位1811个;住宅总套数：2884套。

　　20**年10月，业主提议并发起筹备首次业主大会会议。随后，业主征集1321户业主签名提议筹备首次业主大会会议。该提议随后以书面形式报街道办事处要求成立筹备组。这也开始了艰难的业主大会召开之路，虽然至今尚未能取得地方法规规定的任何实质性进展，但是筹备活动在严格遵循法律规定的热心业主的努力和坚持之下，进行的如火如荼，有声有色，谱写了一曲业主自治的壮丽篇章。

　　活动已经持续推动了十个多月，观察和剖析曲折过程中的种种现象可以管窥业主大会召开难的种种表象：

　　1、行政机关疏于履职，积极反对、消极应对。自召开首次业主大会的要求书面向街道办事处提出之后，历经很多次的催办，仍然以各种理由推脱、不作为。至今未按照《物业管理条例》、《济南市物业管理办法》等规定成立筹备组。业主也穷尽一切如：拨打12345热线、请电视等媒体报道、向信访办投诉、向政府投诉等可操作的手段，但是法律规定仍然没有被执行的迹象和趋势。

　　2、物业企业为虎作伥，积极破坏、胆大妄为。这主要表现在业主的要求提出以及在园区组织相关活动和取得一定的进展之后，物业企业的工作人员公然擅自撕毁筹备首次业主大会会议的宣传通知告示、扯掉宣传条幅标语，甚至出现了主要参与者的家门上被涂漆、锁眼被胶水封堵等极端恶劣的状况。上述种种行为已经严重的背离了服务企业的道德底线和基本操守。

　　3、各种潜在的不明力量暗潮涌动、动作频频。有的通过扶植自己的人员阻挠、造谣、中伤、蛊惑业主;有的动用地方警力以各种各样的借口和理由旁敲侧击的限制和阻止主要发起人的行动，等等不一而足。

　　4、业主内部动员、组织、协调、沟通、行动存在诸多的困难，需要大量的时间、精力以及经济成本来付出。小区规模较大，各项工作都需要大量的基础准备工作，并且存在时限性、程序性、要式性等严格的要求，但为了保证过程及结果的有效性，应当恪守，以保证最终结果的有效达成。但这对于初次组织者无疑是困难的。

　　5、法律法规以及规范性文件的规定模糊性，导致执行者莫衷一是，选择困难。物权法虽然是上位法，但是有关规定也最模糊，缺少可参照性。物业管理条例中国务院与地方的文本存在着不完全一致的情况;指导规则最具体，又存在着与条例和物权法的冲突和不一致。这无疑使得摸索中的实践者普遍的犯有选择困难窘境。另外由于起草时间的不一致，导致法规本身带有硬伤。

篇5：城市住宅小区物业管理立法思考--业主的自治责任与相关制度

　　城市住宅小区物业管理立法思考

　　--业主的自治责任与相关制度探讨(续)

　　上一篇文章谈到，业主自治责任是业主不可转移的责任，如何进一步具体地构建相关制度，我们继续讨论。

　　一、个体业主具有当然的自治责任

　　首先，业主作为物权所有人，拥有对世权的同时也承担了对世义务。业主如果不承担责任，不履行管理义务，那么建筑物就步入不断损坏的趋势。于是，使用建筑物的人，不论是业主、住户还是来访人员，都有可能被伤害。具体哪个人被伤害，是无法预料的。每个人都有可能。因此每个人都有权利请求制止这类对其强加的风险。个体业主因为拥有制止危害的权利与义务，就拥有了管理的权利与义务。换言之：作为共有人，任何业主在管理人违反约定、或约定不明确、或者没有约定下，都有对应的管理权与义务。因此，每个业主看到小区的问题，如果是属于没有约定或约定不明晰的，就不应说：“这事得业委会或物业或政府管，与我无关，因为我没有责任”。

　　二、业主自治责任通过共同契约规定

　　自治责任需要业主们共同履行，共同履行则需要共同认可的契约来约束。首先是业主规约。规约是业主之间签署的一份“全局性”的契约。全局性包含如下两层含义：一是任何两个业主之间相互约定遵守此规约;另一层含义是，这个集体之中的任何一个局部团体，都与其他单个业主或业主团体、群体达成一致遵守此规约。也就是这个群体的每个业主、每个小型团体都对其他每个业主、每个团体宣誓共同遵守规约。这样的契约结构，使得业主的自治责任履行，并非仅仅具有“直接对其自身负责而保护其自身利益”的责任链条，还增加了“经由对其他业主的负责，保护了其他每一个业主的利益，最终保护了自身利益”这样的责任链条。规约通过业主与业主、业主与业主团体、业主团体与业主团体之间相互签署权责对等的协议方式，来实现内部约束。于是，当某个业主放弃其自治责任时，他就会对其他任何一个业主、业主团体造成侵权或违约，势必遭到抵制。反之，若业主对共同契约的全局约束认识淡薄，并没有在意识上建立个体利益与共同利益之间的关联。一旦共同利益遭损造成业主自身利益遭受伤害，这些缺乏全局约束意识的业主、业主团体往往会仅从自身利益出发维权，而没有认识到“共同责任缺失”才是根本原因。这种以自身、小群体利益的名义被激发的维权，会不管其他个体与群体的利益，甚至以侵犯其他人的利益来宣示维权的急要，具有“无政府”的盲动特征，比如堵路、堵大门、冲击他人家庭生活、面对面群体冲突等。普遍的自治责任放弃，以及对应的局部高度动荡，乃是巨大的风险。不论公益人士、物业企业还是看上去更为可靠的政府，都无法担保。

　　除规约外，还有特定群体之间的契约，如委员选举之约。“选举委员”乃是一部份未来叫做委员的业主与另外一部分业主签署的相互契约：你选我，对我有哪些要求;我若承担责任，我对你有哪些要求。这份相互契约是投票内容的主要部分。这份契约对小区的制度变革极有意义。比如，业委会委员为了改进小区财务管理，将“物业费的透明管理”作为条件放入契约，并对业主们提出具体要求：“选举我，就得把钱交给公共账户，并授权我来公开透明地管理;否则不要选举我，选上了我也不当”。契约一旦签署，业委会委员将获得财务监督的权力，而业主们则应以实际行动完成承诺，将明年物业费预交至共同账户。如果无此约束，选举之前，业主把物业费交给不公开账目的物业公司;选举之后，业主继续把钱交给坚持不公开账目的物业公司。对于这样的“无信选举”，热心业主们为什么还要争取成为委员?

　　三、推进实施信用制度，确保业主遵守契约

　　要使得规约充分发挥作用，业主应守信于规约。如何促进业主守信，我们要论及当下各地普遍开展的信用制度的尝试，特别是如何使信用机制得到正确使用而非滥用或误用。

　　首先，可以作为信用管理的合约，应当是甲乙双方自由签署、责权对等的合约。如果霸王条款可以进入信用，那么信用就成了霸权的代名词。前期物业合同，个体业主只有缴纳物业费的义务而没有停止合同的权利，是一份责权不对等的合约。这样的合同当然不可以作为信用基础。其次，可资信用管理的合约，违约行为应当容易界定。因此，服务本身要具备标准化，且双方举证都应极为简易。如果服务难以标准化，是否违约就难以判断。如果一方难以举证，而另一方容易举证，举证不对等就造成难以举证的一方无法通过抗辩来保护自身权利。这个时候，信用就成为另一方恶意侵权的工具。物业服务的非标准化，业主难以举证，以及上述的不对称权责，决定了物业服务合约不应成为信用管理的合约。

　　进入信用合约的应是业主之间的“共同契约”，特别是其中标准化程度高、易举证的部分，比如分摊义务。不论明确登载或未明确登载于共同契约，，下列三种行为都是分摊义务的履约行为：业主归集物业费到业主共同账户(再委托业主委员会对物业服务测评后支付质价相符的物业费);或者依据个人的服务确认而将相应折扣比例的物业费缴纳给物业服务人;或者在业主按质付费、但物业企业拒收、且没有业主共同账户可供归集的情况下，业主将经由法院依据服务质量的调查而判决的物业费来支付物业服务人。因为这三种行为没有伤害其他业主、业主团体的利益，他们都属于共同契约所认可的履约行为。行政机关如果能转变思维，积极帮助、督促业主成立业委会，建立共同账户，则此后可将物业费缴纳到共同账户作为一条更为简约清晰的“信用合约”。

　　四、通过立法明确业主组织并建立激励制度

　　立法首先明确自治机构“应该始终存在”，而不是“可有可无”。业主自治责任的担当，需要有内部监督与执行机构。业主行为与共同契约的偏离，如果没有自治机构与自治权力，则处置手段只能是依赖行政机关干预或诉讼。然而行政机关因为人力不足，难以或无法确切知道小区的冲突细节，干预容易出错。错误的行政干预，反倒会加重业主与物业之间的囚徒困境。而采用诉讼方式作为解决小区纠纷的主要方式，虽然实践中很好维护业主利益，但其效率低、费用高。反倒是业主自治机构对内部情况更为熟悉，更有说服力与处置效率。

　　通过对比研究大陆与台湾的相关立法看得更清楚。在国内《物权法》与《物业管理条例》里，对业主成立自治机构，只采用了“自愿”的表述，而不是“必须”的表述，如物权法第75条“业主可以设立业主大会，选举业主委员会”;而台湾的《公寓大厦管理条例》与实施细则，则采取了“应该成立”的表述，并就相关主体与程序作了详细规定，参见《公寓大厦管理条例》第29条 “公寓大厦应成立管理委员会或推选管理负责人...”。同时，对设立自治机构之核心环节的“召集人”的产生做了详细规定，目的就是要使得业主必须履行自治责任。《公寓大厦管理条例》第25条“召集人无法依前项规定互推产生时，各区分所有权人得申请直辖市、县(市)主管机关指定临时召集人，区分所有权人不申请指定时，直辖市、县(市)主管机关得视实际需要指定区分所有权人一人为临时召集人，或依规约轮流担任，其任期至互推召集人为止。”这样，小区业主中一定会至少产生一个召集人。也许有人会疑问，如果某人虽然被政府部门指定做了第一个召集人，但他惰于履行责任呢?在《公寓大厦管理条例》第47条，有对召集人的罚则。如果他不履行召集人的相应义务，他会被“由直辖市、县(市)主管机关处新台币三千元以上一万五千元以下罚款，并得令其限期改善或履行义务、职务;届期不改善或不履行者，得连续处罚。”注意，这个连续处罚并无上限。自这第一个召集人起始，小区的业主就必得承担起自治的责任。

　　其次，立法在确定自治机构必须设定后，应将“匹夫有责”与“绩效竞争”作为制度的激励内核。业主要承担无法推卸的自治责任，但是谁愿意给自己肩上放担子呢?逃避责任，这是人性。对抗人性而创设制度，效果并不理想。因此制度的设计，不要强迫每个人都站出来，而是要便利“愿意承担的人”、“能够承担的人”，使得他们可以既规范又便利又有激励地从事自治工作。这就是要在业主之间，建立一份具备如下内容的共同契约：如果小区没有任何一个业主愿意承担责任，法律应提醒他们，现实将惩罚这样的小区业主，他们将背负信用减损、保险费增加与风险承担的后果。但是，假若有一个人、哪怕只有一个人、哪怕是基于轮流或抓阄产生，站了出来，这个人就应当获得一份足够的全权，而大家要承担相关后果。如果依旧没有人出来，那么政府就可以指定其中一人为代表人。这就是“匹夫有责”的约定。此后，既然任何业主都可以代表你，既然你必须承担其行为后果，逃避已经失去了免责的可能，反倒不如关注如何提高自治效率、降低自治费用以达到自己满意。换句话，如果谁对这个站出来的业主的绩效不满，那就可以公开竞争。谁胜利谁代表大家获得自治的领导权，而众人皆承担相关后果，这就是“绩效竞争”。

　　如果法律是这样规定的，那么自治就是责任，委员就不再是可干可不干的公益，而是竞争出来的更优自治方案的代表者。在获得足够全权的同时，委员也承担了相关的必要责任。比如台湾的《公寓大厦管理条例》第47-52条是罚则条款，里面包含了对于业主、住户、业委会委员、物业服务人、建设单位没有履行当有职责的，应受到处罚，甚至是连续处罚、按次连续处罚。《公寓大厦管理条例》第48条“有下列行为之一者，由直辖市、县(市)主管机关处新台币一千元以上五千元以下罚款，并得令其限期改善或履行义务、职务;届期不改善或不履行者，得连续处罚：一、管理负责人、主任委员或管理委员未善尽督促第十七条所定住户投保责任保险之义务者...”。又可参见第52条，乃是强制执行条款：“依本条例所处之罚款，经限期缴纳，届期仍不缴纳者，依法移送强制执行。”

　　五、居民、居委会与公房所有人的自治责任

　　那么，小区里是否一定会产生这样的“有责匹夫”呢?当立法规范好居民组织与公有房屋产权人(或管理人)，“匹夫”并不缺乏。

　　居民的居住行为涉及对共有的使用，因此居民要承担维护共有部分的相应责任。依据权责对应的原则，居民也自然获得维护共有部分相关的恰当的共同管理权利。《杭州市物业管理条例》第14条“......非业主使用人可以接受业主书面委托行使业主权利......”部分承认了居民的共同管理权利。进一步，业主委员会委员的人选资格，我认为还可以进一步扩大到居民。比如台湾《公寓大厦管理条例》第29条“......公寓大厦之“住户”(非该专有部分之区分所有权人者)，除区分所有权人会议之决议或规约另有规定外，得被选任、推选为管理委员、主任委员或管理负责人。”更进一步，居民自治组织也可以经由居民授权，获得部分共同管理权。也就是说，居委会不必经由街道就依凭其所具有的居民自治组织地位，在获得业主的同意下，具有适当的小区共同管理权，可以从事属于物权保护或使用权相关的共同事务(不涉及物权交易、重建等包含所有权变更的事务)。事实上，一些老旧小区居民早已围聚在居委会下，通过市场采购物业经理人、保洁、保安、绿化、设备设施维护维修等“准物业服务”。

　　公有房屋的所有权也是一份建筑物区分所有权，其产权人(或管理人)尽管是政府，也需要承担作为小区共有人的责任。不仅如此，还应起到模范履行自治责任的带头作用，而不是成为一个被动的不关心小区自治的公房使用人或出租人。当政府如小业主一般，带头履行责任，带头将物业费交给业主大会，带头监督物业服务，带头爱护“自己”的共有部分，带头要求确认权属，这对于北京小区普遍设立理性业委会是有大作用的。不只是房管局管理的公房，这些责任主体还包括小区人防、教育用房等。只有将这些行政部门所有的区分所有权、或者行政部门作为管理人而管理的区分所有权，都依法回归到业主大会的公开透明的共同治理之中，业主自治的秩序之花才会开放。

　　六、大型小区的业主如何便利履行自治责任

　　我们针对大型小区的自治难，建议通过导入社会公信机构来帮助大型小区业主实现自治。

　　不论多大的小区，治理问题根本上是权力配置的问题，或者说是信任竞争的问题。业主自治的信任来源，有两个渠道，一个是内部产生，基于内部已有的自治传统或社会资本，发现业主当中的有领导经验、有公信、有较好资源的人士。但是，客观上小区是陌生人为主的社群，信任内生的过程相对缓慢。另一个渠道则是发挥已经建立的社会信用体系，将外部机构导入小区，比如行政、律师事务所、业主自治辅导机构、保险公司、银行、乃至公房信托管理人等。事实上，在业主的成员义务与业主履行物业服务合同的合同义务之间，存在“隔层”--业主完全可以经由民事关系，信托其他代理人处理物业费信托保管、物业服务监督、物业费支付乃至代理组织业委会等事务。如果北京有100个大大小小的各类机构，面向不到4000个小区，相互竞争而更好协助业主履行自治责任，业主自治还有那么难吗?

　　最后，当下我们内地大部分的业主自治倡导者，往往仅仅基于权利出发研究自治，常不得不面对业主的弃权行为，如“我很忙，我就不参加维权活动了”。这种行为如此普遍，对自治普及带来极大负面影响：业主自治倡导了20多年，自然产生业主组织的小区不到30%，能够稳定运转的不到5-10%。因此这些倡导者将不参加、不关心投票看作这类业主的陋习，将他们叫做“搭便车的业主”、“冷漠的业主”。从这个角度出发的制度设想与实践，就是一味设法呼唤其他业主站起来，更多人搭建的业主代表体系，更激昂的辞藻来发动，以及看到无动于衷后更大的埋怨与失望。现在看来，这种思路的根本问题在于不符合人类自利的天性，不符合人类依据个体的特长而追求更大自由的天性，也不符合社会的开放发展趋势。事实上，社会的发展，使得人的多样化才能得以发挥，专业分工变得越发普遍，由此使得每个人都有许多可以选择的事业机会或生活方式。在这个大背景下，个人的多项权利在得到更强的社会保障下经由分工而放弃了自主行使。

　　换个角度从责任出发研究业主自治，通过强调各个主体的责任，很多问题豁然开朗。法律上，责任是无法放弃的。你放弃责任，对他人要么构成侵权要么构成违约。因此，放弃责任，必然会引发外部力量的对抗，使得相比起放弃权利，放弃责任很难达到普遍地泛滥。在旧的制度下，强调“权利”驱动而使搭便车具有极大的普遍性，阻碍自治无法进一步发展;但是在新的制度下，强调“责任”可以带来成本降低，反倒让自治具有了最广泛的自利基础，使自治成为极大的普遍性。也就是说，通过立法对责任的明确，可以促使业主构建出普遍的共同行动的秩序。

　　总之,不从根本上解决业主的自治责任承担与承担便利的问题,那么面对自治责任，业主在依赖、放弃与承担三选一当中基本会倾向于依赖或放弃。把责任承担与便利履行的问题解决了,只要有一部分小区开始走上正轨，其引领作用将及其深远，如此在新的立法当中，责任业主的制度就是极大贡献。